[Urbanisme] Préemption : lettre de motivation indispensable

Les décisions de préemption non formalisées et trop lacunaires demeurent une cause dominante des annulations jurisprudentielles. Si le fond reste prédominant, les règles de forme ne doivent pas être appréhendées avec légèreté, y compris dans le cadre de la réforme annoncée

Le Code de l’urbanisme impose, en son article L. 210-1, une motivation au fond et en la forme des décisions ou délibérations mettant en œuvre le droit de préemption urbain. Considérant la nécessaire formalisation de la décision de préemption, cette exigence résulte des dispositions du deuxième alinéa de cet article : “Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone.”

Ces éléments sont primordiaux, le rapport de 2008 du Conseil d’État ayant indiqué que les annulations et suspensions – en première instance – des décisions de préemption, atteignaient le chiffre de 40 %, soit 15 points de plus que le reste des contentieux administratifs, dont environ 90 % seraient liées à des défauts de motivation ou à l’absence de projet.

LA NÉCESSAIRE MENTION EXPLICITE DU PROJET L. 300-1

Au-delà des dispositions de l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme, il est de jurisprudence constante que l’obligation de motivation de la décision de préemption “a le caractère d’une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d’illégalité la décision”1 .

Cette motivation devant renvoyer à un projet déterminé, il est interdit aux communes d’user d’une motivation générale, laquelle se limiterait à se référer aux opérations visées à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme. Ont ainsi été annulées les décisions ne se justifiant que par la réalisation d’un équipement collectif2 , par des mesures d’accueil et d’extension d’activités économiques3 , par la mise en œuvre de la politique locale de l’habitat, dès lors qu’elle n’est « assortie d’aucune référence à l’opération en vue de laquelle le droit de préemption était exercé »4 …

Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé

C’est ainsi qu’aux termes d’une des célèbres jurisprudences « Bour », la décision de préemption de la commune de Clairefontaine-en-Yvelines a été annulée, bien que justifiée au fond, au motif que la délibération ne mentionnait « que des objectifs généraux qui ne font pas apparaître de façon précise l’action ou l’opération en vue de laquelle la préemption est exercée ; que, notamment, elle ne mentionne pas le projet de musée envisagé pour l’utilisation des bâtiments ; qu’ainsi, alors même que les projets de la commune étaient, en réalité, précis et suffisamment certains dès la date d’intervention de la décision de préemption, la délibération ne répond pas à l’exigence qui découle de l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme, de description précise de l’objet en vue duquel est exercé le droit de préemption »5 .

Appliquant ces principes jurisprudentiels, ont été jugées insuffisantes des motivations se limitant à envisager des projets futurs et globaux, la commune se devant de présenter une action ou opération dite L. 300-16 . C’est dans ce contexte que le Conseil d’État a annulé une décision de préemption aux motifs que « si la décision indique également que les études de diagnostic menées dans le cadre de la révision du PLU montrent que la création de bureaux sur le secteur de la Maille Horizon va engendrer la nécessité de créer plus de 400 logements […] et que le terrain préempté, par sa localisation, a vocation à participer au respect de ces objectifs et au maintien de la mixité urbaine, elle ne fait pas apparaître par ces mentions la nature du projet pour lequel le droit de préemption doit être exercé »7 . De même, a été censurée une décision se limitant à mentionner « l’intérêt pour la municipalité d’acquérir cette parcelle afin de constituer une réserve foncière pour l’implantation de futurs équipements publics » et ce alors même que sept mois plus tôt, la collectivité avait délibéré sur le principe d’aménagement d’un nouveau centre technique municipal, lequel centre allait être implanté sur la parcelle ainsi préemptée8 .

À l’inverse, une description précise n’étant pas (plus) exigée, peuvent être jugées suffisantes, les mentions visant un projet général, non encore finalisé mais renvoyant à un
projet eff ectif. Ont ainsi été jugées conformes aux exigences du Code de l’urbanisme, les mentions suivantes : la réalisation d’un équipement culturel9 , de logements sociaux10 …

La sécurité juridique recommande toutefois, à l’exception des opérations relatives à la réalisation de logements sociaux, cette notion étant suffisamment explicite en soi11 de préciser l’équipement envisagé, qu’il soit collectif, culturel, de loisirs ou autre, ou bien encore l’opération de maintien ou d’extension d’une activité économique…

LA MOTIVATION PAR RÉFÉRENCE

Malgré l’exigence susvisée, la jurisprudence admet de longue date, à l’instar des décisions de justice rendues dans le cadre général de la motivation des actes  administratifs (loi n° 79-587 du 11 juillet 1979), qu’une décision de préemption puisse être motivée par référence. La décision doit alors renvoyer à un acte parallèle répondant aux exigences de motivation examinées supra. Cet acte devra alors être joint12 .

Ce régime juridique est aujourd’hui intégré dans le dispositif législatif (article L. 210-1 du Code de l’urbanisme) : « Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat ou, en l’absence de programme local de l’habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4 (biens exclus du droit de préemption urbain dit ordinaire), se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. »

Des motivations se limitant à envisager des projets futurs et globaux ont été jugées insuffisantes

Il a ainsi été jugé que « lorsqu’une collectivité publique décide d’exercer le droit de préemption urbain pour constituer une réserve foncière à l’intérieur d’un périmètre qu’elle  a délimité en vue d’y mener une opération d’aménagement et d’amélioration de la qualité urbaine, les exigences de motivation résultant de l’article L. 210-1 doivent être  regardées comme remplies lorsque la décision fait référence aux dispositions de la délibération délimitant ce périmètre et qu’un tel renvoi permet de déterminer la nature de  l’action ou de l’opération d’aménagement que la collectivité publique entend mener pour l’amélioration de la qualité urbaine au moyen de cette préemption ; qu’à cette fi n, la collectivité peut soit indiquer l’action ou l’opération d’aménagement prévue par la délibération délimitant ce périmètre à laquelle la décision, de préemption participe, soit  envoyer à cette délibération elle-même si celle-ci permet d’identifier la nature de l’opération ou de l’action d’aménagement poursuivie »13 .

Cette jurisprudence, principalement constituée autour des programmes locaux de l’habitat14 , est donc aujourd’hui transposable à toute décision de préemption. Il est à ce  titre loisible, y compris pour la réalisation d’un simple équipement collectif, de joindre un courrier ou bien encore une note interne décrivant le projet retenu. En l’état et bien que constitutif d’un bouleversement des pratiques administratives, un tel mécanisme est à privilégier en toutes hypothèses, ce dernier permettant de répondre tant aux exigences de motivation formalisées de la décision, qu’à la nécessaire démonstration de la réalité du projet.

LES CONSÉQUENCES D’UNE ANNULATION POUR VICE DE FORME

Bien qu’étant une des causes les plus fréquentes d’annulation des décisions de préemption, les conséquences d’une telle illégalité sont de faible ampleur, sous réserve qu’elle ne soit pas accompagnée d’une illégalité au fond (absence de projet effectif).

En effet, en application d’une jurisprudence constante, applicable à l’ensemble des pans du droit administratif, l’illégalité externe d’une décision administrative, alors que la légalité interne de la décision est incontestable, ne permet pas d’engager la responsabilité de son auteur15 . Ce principe a pleinement été transposé au droit de préemption urbain16 .

Si une faille à ce principe a pu se dessiner dans le cadre d’un épisode fi nal de l’affaire Bour, la cour leur ayant accordé, compte tenu de l’importance de leurs démarches  contentieuses, 5 000 euros pour les troubles de toute nature subis par ces derniers17 , ce ne fut que de courte durée. Depuis lors, la jurisprudence Commune de  Montreuil-sous-Bois n’a en eff et eu de cesse d’être reprise18 .

Pour justifier un tel refus d’indemnisation,  la jurisprudence s’appuie sur l’absence de lien de causalité entre la faute commise et le préjudice subi, l’impossibilité pour le  propriétaire de vendre son bien étant justifiée par l’usage légitime du droit de préemption et non pas, par l’absence de motivation écrite de la décision.

Par conséquent, en cas de nullité de la décision de préemption, sur le seul fondement d’une illégalité externe, le propriétaire originel du bien et l’acquéreur évincé n’auront pour seule option que de solliciter la revente du bien, selon les conditions défi nies par la jurisprudence Bour du 26 février 2003 (visée supra) et par divers autres arrêts ayant pu en préciser les contours19 . Cette voie se trouve toutefois elle aussi limitée puisque, dans l’hypothèse où le bien préempté serait revendu par l’administration, avant que la décision de préemption ait été annulée ou suspendue, ni le propriétaire originel, ni l’acquéreur évincé ne pourront obtenir la rétrocession du bien20 , la seule voie offerte  étant de tenter d’obtenir un minimum d’indemnisation, à l’instar des consorts Bour.

Cet article a été écrit par Olivier Casenaz
Informations : Responsable des Affaires Juridiques, Ville d’Argenteuil (olivier.casenaz@ville-argenteuil.fr)
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Une motivation écrite la plus précise possible

La décision mettant en oeuvre le droit de préemption urbain doit mentionner la nature de l’action ou opération d’aménagement, réellement envisagée par  l’administration et répondant à l’une des fi nalités visées à l’article L. 300-1 du  Code de l’urbanisme. Cette motivation écrite se doit d’être la plus précise possible, sans qu’il soit nécessaire pour autant que l’action ou opération retenue, soit dès à présent fi nalisée. S’agissant ainsi d’un équipement collectif, sa nature devra être  entionnée…

En parallèle, quand la préemption intervient dans un périmètre d’aménagement délimité par délibération, la collectivité peut : soit mentionner l’action ou l’opération d’aménagement prévue par la délibération, soit procéder sous la forme  d’un renvoi express vers cette délibération. Dans cette dernière hypothèse, ladite délibération cadre devra permettre d’identifi er la nature de l’opération ou de l’action d’aménagement précisément poursuivie par cette préemption. En complément, cette  délibération cadre devra être jointe à la décision.

Après la réforme, la formalisation sera toujours nécessaire

Le projet de réforme du droit de préemption urbain, approuvé par l’Assemblée nationale le 2 décembre 2009, maintient cette exigence de formalisation de la motivation. L’article L. 213-17 du Code de l’urbanisme, ainsi projeté, reprend en effet la  rédaction établie dans le cadre de l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire du 7 mars 2008 en exigeant que la décision « mentionne la nature du projet justifiant l’exercice de ce droit ».

S’agissant en revanche des conséquences de l’annulation d’une  décision de préemption  sur le seul fondement d’une illégalité externe, si l’article L. 213-29 projeté reprend le régime de rétrocession du bien, le renvoi de l’éventuel contentieux indemnitaire, devant le juge de l’expropriation, pourrait être la source d’un revirement, au regard de la jurisprudence administrative examinée.


 

Notes de cet article :
  1. CE, 2 décembre 1988, SEMINEP, n° 81844.
  2. CE, 19 février 1993, SARL Immeubles groupe Kolin, n° 95104.
  3. CE, 16 décembre 1994, SCI Le Grand Rondelet.
  4. CE, 23 mars 1994, Cne Aubervilliers, n° 114812.
  5. CE, 26 février 2003, Consorts Bour, n° 231558, publié.
  6. CE, 7 mars 2008, Cne de Meung-sur-Loire, n° 288371, publié.
  7. CE, 20 novembre 2009, Cne de Noisy-le-Grand, n° 316961, mentionné.
  8. CAA de Paris, 5 mars 2009, Cne de Pontcarré, n° 08PA00615.
  9. CE 10 juin 1991, Cne Sainte-Marie, n° 044743.
  10. CAA de Bordeaux, 13 juill. 2000, OPHLM de Limoges, n° 97BX00899.
  11. CE, 30 janvier 2008, Ville Paris, n° 299675, publié.
  12. Réponse ministérielle n° 56619, JOAN du 21 mars 2006.
  13. CE, 20 novembre 2009, Cne d’Ivry-sur-Seine, n° 316732, mentionné.
  14. CE, 31 mai 2007, SCI Russie, n° 298545.
  15. CE, 19 juin 1981, Carliez, n° 20619 publié.
  16. CE, 30 juillet 1997, Cne de Montreuil-sous-Bois, n° 160968, publié.
  17. CAA de Paris, 3 février 2004, Cts Bour, n° 00PA02593.
  18. CE, 21 mars 2008, Société Terres et Demeures, n° 279074.
  19. CE, 29 décembre 2004, SCI Desjardins, n° 259855 ; CE, 31 décembre 2008, Cne de Trappes, n° 293853 et CAA de Paris 11 juillet 2007,  Société AVI, n° 05PA04012.
  20. CE, 21 novembre 2008, Cne de Verton, n° 302144, mentionné.